北京城市总体规划提出人口控制目标，其中透露了怎样的重要信息？

中共中央、国务院日前批复同意了《北京城市总体规划（2016年—2035年）》。其中提出的“到2020年，常住人口规模控制在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平”，引起了社会的广泛关注。

2016年初，上海曾提出控制城市人口规模，明确要求“‘十三五’期间上海‘常住人口总量不超过2500万’”。至此，北上广深四座“一线”城市中，有多座城市明确划出了“人口红线”。如何解读举措背后的政策指向呢？这是否意味着，我国超大城市治理正在呈现出某种新变化？就此，解放日报•上观新闻记者采访了有关专家学者。

同济大学可持续发展与新型城镇化智库主任诸大建回顾了上海的情况后指出，对人口规模，社会上确有多种看法。有人认为，只要城市化进程没完成，大城市肯定会有持续的人口流入。以此为依据，就会得出大城市人口根本控制不住的结论。但如果换个角度，只看城市道路拥挤、公共服务紧缺、环境状况变差等，就会觉得，大城市的人口太多了，要少点再少点。这些不同的看法，今天或许还会有。但是，研究政策、制定政策，不能只从单一角度看问题，而应从动态的平衡的可持续的发展角度来分析和研究，要把人口承载能力与公共服务、基础设施、资源环境结合起来看，在经济、社会、环境、治理诸方面找到平衡点。

诸大建认为，设置人口规模底线不应被理解为排斥外来人口，实际上，这也是城市要更好地服务人的一种承诺。守住“底线”，目的是以守为攻倒逼转型。就人口规模底线而言：一是推动城市公共服务供给能力的提升，不管人口规模是多少，都要给每个人提供基本的公共服务，这就要求继续把公共服务、资源环境、基础设施等搞上去；二是推动城市发展从依赖劳动力数量向依赖劳动力的人力资本转移；三是推动城市空间结构的合理布局，加快从单中心城市向多中心城市空间结构的调整，形成一个以中心城为中心、沿着主要的交通廊道周边发育多个有吸引力的二级中心的大都市空间结构。此次北京的规划中明确提出，“要深入推进京津冀协同发展”，“发挥北京的辐射带动作用，打造以首都为核心的世界级城市群”。这意味着，北京对常住人口规模的控制是在打造世界级城市群的框架下开展的，是通过中心-副中心的空间布局和城市协调发展的逻辑联系在一起的。这给大城市人口的有序疏导和转移提供了新的空间。

上海社科院城市与人口发展研究所人口发展与公共政策研究室主任杨昕则从国家战略背景视角进行了分析：党的十八届三中全会明确提出，要“严格控制特大城市人口规模”。2014年国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，其中也明确提出“严格控制特大城市人口规模”。所以，上海也好、北京也好，控制常住人口规模，很大程度上是从这个角度出发的，是对国家战略决策的贯彻落实。此外，近些年，我国北上广深几座“一线”城市人口增速非常快。如果公共资源供给能力不能及时跟上，就容易出现“大城市病”，如交通拥堵、环境恶化、公共服务供给不足等。因此，制定城市发展的“红线”，也是从治理“大城市病”的角度考虑的，是从环境承载力和社会承载力的角度来考虑的。而特大城市的人口调控将是控总量和调结构双管齐下，通过城市非核心功能疏解、产业结构升级等手段来实现。

此外，对规划的关注，不能只停留在人口管控上。北京不仅仅提出了人口红线，还提出了生态控制线、城市开发边界另外两条红线。上海则是提出了人口规模、建设用地总量、生态环境、城市安全“四条底线”。杨昕表示，要结合这些方面共同来看我国城市发展理念的转变。过去，我们通常把经济发展看作是头等大事，GDP在城市发展的评价中占据非常重要的位置。但与此同时，人们逐渐发现，在一些大城市中，虽然发展速度非常快，可大家对生活质量的满意度并不是很高，形成了城市繁荣程度和城市宜居程度的落差。这些新的城市发展规划背后，折射出的是从更强调GDP到更强调经济发展和生活质量平衡的转变，是对城市发展更全面的理解。