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《瞭望》文章：超常规应战08汛情
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按照国家气象部门分析，随
据气象部门预报，江淮、江南、华南等地今年汛期降雨将明显多于历年水平。过去两周，桂、粤、湘、赣等12个省区遭受强度大、范围广、历时长的强降雨袭击。珠江发生了1915年以来的第七位的流域性较大洪水，其中西江相当于20年一遇的洪水，北江为10年一遇的洪水。截至6月中旬，全国洪涝受灾人口已达到了4300万人，农作物受灾面积2464千公顷。
目前，西江、北江洪峰经由珠江三角洲已经入海，珠江干流主要控制站预计于6月23日全线回落至警戒水位以下，同时长江流域的湘江和赣江及其支流洪水也已全部退至警戒水位以下。然而，严峻现实是全国南方地区全面进入主汛期、北方地区刚刚进入汛期，下一阶段的防汛抗洪工作面临重大考验，特别是多年未发生大洪水且防汛基础较为薄弱的北方水系。
“北方河流今年发生大洪水的概率很高，我们对此非常担心。”6月17日，国家防汛抗旱总指挥部（以下简称国家防总）秘书长、水利部副部长鄂竟平，在国家防总指挥中心对《瞭望》新闻周刊记者说：“人们常说‘天有不测风云’，对于防汛工作来说，我们始终按照今年有洪水来准备。只有信其有、信其大，工作部署才能加够力度、超前进行、赢得主动。为此，针对今年汛情，我们提出要超常规做好各项防汛工作。”
特别是8月份召开的北京奥运会，就位于海河流域，而且时间段正是黄河流域和海河流域主汛期“七下八上”（七月下半月和八月上半月）“最较劲”的时候。面对今年黄河和海河发生大洪水的可能性越来越大的情势，鄂竟平主持防汛会商时，要求对每一次提出的汛情分析，都要按照最不利的可能做出研判和安排部署，“今年国家大事多、要事多，防汛工作绝不能出大的问题，对我们来说，既增加了压力，更增加了责任感。”
对于今年全国洪涝和防汛总体形势，鄂竟平坚定地说，“尽管形势严峻，但有党中央、国务院的坚强领导，有地方各级党委、政府和防汛抗旱指挥部的正确指挥，有军民联合、协同配合，加上目前防汛工作的超常规准备，以及多年来已经形成的强大防洪工程体系，和长期积累的宝贵抗洪抢险经验，对于战胜可能发生的大洪水，我们充满信心。”
北方防汛挑战严峻
在国家防总支持下，《瞭望》新闻周刊记者近日深入走访了我国主要水系的防汛现场，特别了解了黄河流域、长江流域、淮河流域、海河流域和松辽流域的情况，在抗洪大战拉开大幕的同时，一幅较为全面的“全国防汛战略势态图”徐徐展现在本刊记者面前。
国家防总强调，今年我国气象年景总体偏差，大江大河防汛抗洪形势不容乐观。就目前而言，珠江流域已经出现了较为严重的汛情，当前长江流域的部分地区、淮河流域以及太湖流域形势也比较严峻。
不过，鄂竟平指出，由于1998年以来，我国投巨资对长江、淮河以及太湖等流域的水利设施进行了大规模的工程建设，加之近年来多次抗御较大的洪涝灾害，积累了丰富的经验，人力物力配备相比过去更加充足，防汛抗洪总体状况明显要好于过去，“比如，长江等部分大江大河主要堤段抵御新中国成立以来发生的最大洪水应该不成问题。”而多雨区的珠江流域，江河防御的重点和思路与北方地区大为不同，主要靠避险来防御洪水，相比方法灵活。
因此，七大流域中尤为令人担心的还是以黄河流域、海河流域和松辽流域为主的北方防汛。截至目前，黄河已隔26年，松花江已隔10年，辽河已隔21年，海河甚至44年已没发生流域性大洪水。特别是20世纪90年代后期以来，北方水系一直偏枯，从洪水发生的规律分析，久旱之后，必有大涝。在今年气象异常、北方雨水增多的情况下，北方水系发生大洪水的几率非常高。
海河、松辽最为担忧
鄂竟平介绍说，这其中，黄河工程体系相对较好，特别是小浪底水库建成后，在发生大洪水时能发挥重大作用，“当前，中央领导和国家防总最担心的还是海河流域和松辽流域。”这位常年奔走在防汛抗旱一线的主管官员，非常清楚北方防汛工作的薄弱点，“海河和松辽流域现有的防汛体系，不论是工程体系还是非工程体系，都令人担心。”
曾经担任过海河水利委员会主任的鄂竟平很熟悉海河流域的防汛情况，“1998年后这一轮工程建设，海河也做了一些加固和除险工程，但与长江和淮河比，工程量和投资都很小。而且多年来没发生大水，河道萎缩、淤积非常突出，几条骨干河道萎缩了大概40%，个别河道萎缩超过50%。这两个因素造成海河（包括水库和堤防）险点众多，一旦有洪水，即使小洪水，都可能出大险。”
尤其令他担忧的是，“二十六七年没来大水，也就是一代人没有经过洪水。过去对抗洪抢险很有经验的干部群众基本都已退休或作古，现在在位的领导干部基本没经过抗洪抢险的锻炼。因此，一方面是经验包括专业知识不足，另一方面是多年没发大水，使得大家容易在思想上麻痹，存在侥幸心理。有这种心理存在，那么不论是人力物力财力还是整个工作部署都会受到影响。”
“松花江、辽河流域的问题跟海河相似。首先，十多年过去了，从概率上来看，松辽流域发水可能性越来越大。”鄂竟平举例介绍说，松花江防汛上也存在问题，其中最突出的是重点区域，一些重点保护区工程的设防标准明显偏低，“比如，哈尔滨原有工程由于河道淤积等原因发生变化，自然降低了该市老区的设防标准，已不能适应新的防汛形势。同时，哈尔滨新区建在原设防标准较低的区域，现在肯定存在很大的问题。”
他强调，“松花江防汛上还有一个突出问题，现有体系不完善。按照新的防洪规划，应该靠河道堤防束水、靠水库拦水、靠蓄滞洪区域滞蓄三个措施。尽管尼尔基水库的修建对整个松花江防洪的作用非常大，但问题是规划临时蓄滞洪水的两处蓄滞洪区，安全设施基本没建，隐患很大。”
至于辽河，发生全流域性洪水已经过去21年，地方领导和群众的防洪意识不可避免会有所淡化，加上河道长期不来水，水资源匮乏。因此，人们常常是盼水心切，对缺水造成的影响和危害更加重视。而从防洪角度来讲，长期缺水，势必造成麻痹侥幸。
“总的来说，我们认为北方河流今年发生大洪水的概率很高，可能性较大。现有的防洪基础比较薄弱，特别与长江、淮河相比，更薄弱。”鄂竟平分析认为，无论是黄河、海河还是松辽流域，整个防汛体系还不完善，“一旦来大水，非常容易发生重大问题。”
超常规准备今年汛情
“由于这些因素，我们提出今年要超常规做好各项防汛工作。”鄂竟平向本刊记者具体解释了“超常规”的含义，其一，各项准备工作比过去要更充分；其二，各项防御工作比过去要超前部署；其三，工作力度比过去要更大；其四，各项措施比过去要更实；其五，对不论是防汛指挥系统内部还是各级政府，要求比过去更严格。
本刊记者从国家防总了解到，近五年来我国防汛抗旱工作实现新突破，在总结多年防汛抗旱经验教训的基础上，提出了“由控制洪水向洪水管理转变”的防汛工作新思路，把确保人民群众生命安全放在首位，注重实施洪水风险管理，统筹上下游、均衡左右岸、协调干支流，实现经济、社会效益的最大化。特别强调规范人类活动，给洪水以出路，在防止水对人类侵害的同时，也防止人类对水和自然的侵害。与此同时，防汛工作的责任制建设、法规建设、应急管理、信息化建设和保障体系都实现了一系列重大突破。
据国家防总介绍，1998年大水以后，中央水利投入大幅度增加，防汛抗旱能力有了显著提高。目前，我国大江大河主要河段已基本具备了防御新中国成立以来最大洪水的能力。比如，在综合运用堤防、水库和蓄滞洪区的情况下，长江荆江河段防洪标准超过100年一遇，城陵矶、武汉、湖口等河段可防御1954年量级的洪水；黄河中下游堤防可防御花园口站22000立方米/秒的洪水，重现期超过100年一遇；珠江、太湖流域也基本具备了防御新中国成立以来最大洪水的能力。
亟待解决五大现实问题
“但从总体情况来看，我国大江大河防洪标准偏低，工程基础薄弱，险工险段多，蓄滞洪区运用困难大，大量水库还存在病险问题，这些始终是我们防汛工作的重中之重。”鄂竟平指出，成绩尽管不小，防汛工作仍然繁重，须臾不可懈怠，“不能因为多年不来大洪水，不能因为近年来堤防得到加固和部分水库已经除险，就高枕无忧、麻痹大意、放松警惕。”
这位特别强调忧患意识的主管官员告诉本刊记者，面对今年可能遇到的较大汛情，结合近几年防汛抗旱工作实际和各省反映的情况，“我认为当前防汛工作中还存在几个具有一定的普遍性、发生频率高、灾害损失大、影响范围广的突出问题，亟待解决。”
“两小”防洪问题依然突出。从近几年洪涝灾情统计分析来看，“两小”（中小河流、中小型水库）洪涝灾害仍然是造成人员伤亡和灾害损失的主要因素。去年汛期我国洪涝灾害死亡总人数为1202人，其中“两小”洪灾死亡923人，占死亡总人数的76.8%；经济损失1020亿元，大部分发生在中小河流；垮掉的7座水库，都是中小水库。主要原因是投入严重不足，工程标准低，和管理不到位、非工程措施落后。
水电站、工矿企业防洪安全隐患多。由于工程设计不合理、审批把关不到位、不规范，建设运行管理失控，监督不力，安全监管缺位，防汛责任制、抢险预案等措施不落实，不服从防汛指挥调度等问题，水电站、工矿企业防洪问题凸显，尾矿坝等工程出险和垮坝事件时有发生，并呈上升趋势。去年连续发生云南腾冲苏家河水电站施工料场发生泥石流，山东新泰华源矿业柴汶河溃水淹井等4起恶性事件。这类工程普遍缺少有效的雨情水情监测和通信预警设施，缺乏有效的安全管理措施，一旦发生险情不能及时通知下游群众转移，隐患突出，危害极大。
城市防洪排涝问题严重。近几年，城市暴雨洪灾和内涝呈多发趋势，影响越来越大。2005年台风“麦莎”带来的强降雨，造成上海市区道路积水严重。2006年7月24日暴雨瞬间袭击北京，城区大面积积水，市区多处交通几乎瘫痪。2007年7月17日，重庆市主城区24小时最大降雨量达350毫米，创115年有记录以来之最；7月18日济南市主城区1小时降雨量高达151毫米，创有气象记录以来之最。严重的暴雨洪涝造成重庆和济南两座城市街道进水，交通中断，103人死亡或失踪。
城市洪灾除预警预报能力不强外，主要问题：一是城市防洪排涝标准低，防洪排涝设施建设与城市发展不适应；二是城市建设忽视防洪问题，挤占行洪通道，导致洪水出路不畅；三是城市硬化面积增加，水流速度加快，防御洪灾难度加大；四是防洪排涝应急预案不完善，应对突发性灾害天气准备不足，措施不力。
应急管理机制不规范。近年来在国务院、国家防总的大力推动和指导下，各级防汛抗旱指挥部大力加强防汛抗旱应急预案建设，由总体预案和专项预案构成的预案体系逐步健全。但是从总体上看我们的应急管理水平还需要提升。突出表现在：有的地方应急管理体制不健全，或应急响应不及时，贻误最佳战机；或应急措施随意性大，保障不力。
“风好正是扬帆时。”鄂竟平最后告诉本刊记者，国家的高度重视，经济社会的持续快速发展，为防汛抗旱工作提供了难得的发展机遇，防汛工作一定要把握好机会，努力夺取今年抗洪最后胜利的同时，将防汛工作水平提高到新高度。(记者 王健君 实习生 闫倩)
